L’avvalimento premiale e il possesso dei requisiti speciali in capo all’impresa ausiliaria: analisi sistematica alla luce della sentenza TAR Lombardia n. 4025/2025.

L’istituto dell’avvalimento ha rappresentato, sin dalla sua introduzione nel panorama giuridico nazionale, uno degli strumenti più dinamici e dibattuti del diritto dei contratti pubblici. Concepito originariamente come meccanismo di derivazione eurounitaria finalizzato a favorire la massima partecipazione alle gare, consentendo alle imprese prive di determinati requisiti di beneficiare delle capacità di soggetti terzi, l’istituto ha subito una trasformazione radicale con l’entrata in vigore del Decreto Legislativo 31 marzo 2023, n. 36. Il nuovo Codice dei Contratti Pubblici non si è limitato a recepire la prassi consolidata, ma ha operato una vera e propria inversione di tendenza, spostando il fulcro della disciplina dal mero “prestito dei requisiti” alla centralità del “contratto di avvalimento”. In questo solco si inserisce la dirompente innovazione dell’avvalimento cosiddetto “premiale”, ovvero la possibilità di ricorrere a risorse altrui non per integrare una soglia minima di partecipazione, bensì per elevare la qualità dell’offerta tecnica e conseguire un punteggio superiore. Tuttavia, l’applicazione pratica di questa figura ha sollevato interrogativi complessi circa l’identità e la qualificazione professionale del soggetto ausiliario. La recente sentenza del TAR Lombardia, Sezione I, 9 dicembre 2025, n. 4025, si pone come una pietra miliare in questo dibattito, chiarendo in modo inequivocabile che l’impresa ausiliaria, pur agendo in una funzione meramente premiale, deve essere in possesso dell’intero set di requisiti speciali previsti dalla lex specialis ai sensi dell’articolo 100 del Codice.

 

Il contesto normativo: all’art. 89 del D.Lgs. 50/2016 all’art. 104 del D.Lgs. 36/2023.

Per comprendere la portata della decisione del TAR Lombardia, è necessario analizzare l’evoluzione del quadro normativo. Sotto la vigenza del precedente codice (D.Lgs. 50/2016), l’articolo 89 configurava l’avvalimento esclusivamente come uno strumento volto a “soddisfare la richiesta relativa al possesso dei requisiti di carattere economico, finanziario, tecnico e professionale (…) necessari per partecipare a una procedura di gara”. Questa formulazione aveva alimentato un orientamento giurisprudenziale restrittivo, che escludeva la legittimità del ricorso all’avvalimento per finalità puramente premiali, temendo che tale pratica potesse eludere il principio di personalità dell’offerta e alterare il gioco concorrenziale a favore di operatori privi di reale consistenza organizzativa. La giurisprudenza prevalente riteneva che, se un’impresa possedeva già i requisiti di partecipazione, non potesse “comprare” punteggi tecnici da terzi senza che vi fosse una carenza da colmare.

Il legislatore del 2023 ha invece recepito le istanze di apertura provenienti dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, codificando espressamente all’articolo 104, comma 4, la facoltà per l’operatore economico di specificare se intenda avvalersi delle risorse altrui per acquisire un requisito di partecipazione o per “migliorare la propria offerta”. Tale scelta normativa si fonda sul superamento della distinzione tra requisiti soggettivi e oggettivi, ponendo l’accento sull’effettiva disponibilità delle risorse necessarie per l’esecuzione dell’appalto. In questo nuovo impianto, l’avvalimento non è più un rimedio eccezionale alla mancanza di requisiti, ma una modalità ordinaria di collaborazione tra imprese finalizzata al raggiungimento del miglior risultato contrattuale.

Caratteristica	Disciplina D.Lgs. 50/2016 (Art. 89)	Disciplina D.Lgs. 36/2023 (Art. 104)
Finalità Principale	Integrazione requisiti di partecipazione mancanti	Integrazione requisiti E miglioramento dell’offerta
Avvalimento Premiale	Non previsto/Escluso dalla giurisprudenza prevalente	Espressamente previsto e disciplinato
Natura del Rapporto	Prestito di requisiti (focus documentale)	Contratto di collaborazione (focus sulle risorse)
Onerosità	Tendenzialmente oneroso (dibattito aperto)	Normalmente oneroso, ammesso a titolo gratuito se motivato
Avvalimento a Cascata	Divieto espresso (salvo deroghe limitate)	Ammissibile per rimozione del divieto esplicito

La fattispecie oggetto del giudizio davanti al TAR Lombardia

La controversia approdata dinanzi al TAR Lombardia riguardava una procedura di gara per l’affidamento dei servizi di recupero coattivo dei crediti e della riscossione delle morosità per mancato pagamento di pedaggi autostradali. Il bando di gara prevedeva criteri di valutazione dell’offerta tecnica molto specifici, legati all’esperienza professionale, alla rete capillare di punti di contatto e alle dotazioni tecnologiche dei concorrenti. Il primo classificato aveva presentato un’offerta tecnica che beneficiava di punteggi incrementali significativi grazie a diversi contratti di avvalimento premiale “puro”, in quanto l’impresa aggiudicataria era già autonomamente in possesso dei requisiti minimi di partecipazione.

Il secondo classificato impugnava l’aggiudicazione sollevando un vizio di legittimità fondamentale: le imprese ausiliarie indicate dal primo classificato, pur essendo titolari delle risorse “prestate” (come certificazioni e referenze specifiche), non possedevano i requisiti speciali di ordine professionale e tecnico richiesti dalla lex specialis per la partecipazione alla gara.⁵ La difesa della stazione appaltante e del Responsabile Unico del Progetto (RUP) si fondava su una lettura atomistica dell’articolo 104, comma 4. Secondo tale tesi, nell’avvalimento premiale, l’ausiliaria deve dimostrare solo il possesso dei requisiti di ordine generale e dei requisiti specifici oggetto del prestito, non essendo essa stessa una “concorrente” nel senso tecnico del termine.

 

L’errore del RUP e la distorsione del criterio di selezione.

La proposta di aggiudicazione formulata dal RUP evidenziava che la verifica si era limitata al solo possesso dei requisiti premiali oggetto dei contratti di avvalimento. Questa impostazione rifletteva una concezione dell’avvalimento come operazione “chirurgica”, in cui il terzo interviene per fornire un singolo elemento qualitativo. Tuttavia, il TAR Lombardia ha rilevato come tale errore di valutazione abbia prodotto una conseguenza sostanziale: la validazione di un’offerta tecnica arricchita da competenze provenienti da soggetti che, paradossalmente, non avrebbero potuto nemmeno presentare domanda di partecipazione alla gara in proprio, difettando della qualificazione professionale minima richiesta dal mercato di riferimento.

 

Il principio di diritto sancito dalla sentenza n. 4025/2025.

Il Collegio della Prima Sezione del TAR Lombardia ha respinto le argomentazioni della stazione appaltante, fornendo un’interpretazione rigorosa e sistematica del combinato disposto tra l’articolo 104 e l’articolo 100 del Codice.⁵ Il fulcro della decisione risiede nella constatazione che l’avvalimento premiale non può essere utilizzato come uno strumento per “aggirare” la necessaria professionalità degli operatori economici coinvolti nella gara.

 

Il richiamo testuale all’articolo 100

La sentenza sottolinea come l’articolo 104, comma 4, del D.Lgs. 36/2023 non operi alcuna distinzione qualitativa tra le dichiarazioni richieste all’ausiliaria nell’avvalimento di partecipazione e in quello premiale.⁵ La norma stabilisce chiaramente che l’impresa ausiliaria è tenuta a dichiarare alla stazione appaltante:

1. Il possesso dei requisiti di ordine generale (Articoli 94 e 95).
2. Il possesso dei requisiti di cui all’articolo 100 per i servizi e le forniture.
3. L’impegno a mettere a disposizione le risorse per tutta la durata dell’appalto.

Secondo il TAR, il richiamo all’articolo 100 è omnicomprensivo. Non si riferisce soltanto ai requisiti “oggetto di avvalimento”, ma impone che l’ausiliaria sia un operatore economico pienamente qualificato secondo i parametri della lex specialis. Questa interpretazione è corroborata dalla ratio della norma: se l’ausiliaria deve supportare l’offerente nel migliorare la qualità tecnica della prestazione, essa deve possedere una struttura organizzativa e una professionalità (idoneità professionale, capacità economico-finanziaria e tecnico-professionale) che la rendano un partner affidabile e congruo rispetto all’oggetto dell’appalto.

 

La tutela della par condicio e il rischio di elusione.

Consentire l’avvalimento premiale da parte di soggetti sprovvisti dei requisiti speciali significherebbe ammettere una forma di “vendita di punteggi” da parte di imprese che operano al di fuori del perimetro professionale richiesto dalla gara. Il TAR Lombardia evidenzia come l’ordinamento non possa avallare una prassi in cui un concorrente ottiene un punteggio di eccellenza basandosi su risorse fornite da un soggetto che non ha la minima qualificazione per eseguire quel tipo di servizio. Il rischio sarebbe quello di svuotare di significato i criteri di valutazione tecnica, trasformando la gara in una competizione tra chi è più abile a contrattualizzare ausiliarie “titolate” ma estranee alla realtà operativa dell’affidamento.

 

Analisi dei requisiti di ordine speciale ex Articolo 100.

Per apprezzare appieno la severità del controllo imposto dalla sentenza 4025/2025, occorre declinare cosa si intenda per requisiti di ordine speciale nel nuovo Codice.

 

Idoneità Professionale.

L’articolo 100, comma 3, impone l’iscrizione nel registro della camera di commercio (CCIAA) o in albi professionali specifici per un’attività coerente con l’oggetto dell’appalto. La giurisprudenza ha più volte ribadito che non basta un’iscrizione generica, ma occorre una corrispondenza contenutistica tra l’attività esercitata e le prestazioni contrattuali. Nell’avvalimento premiale, l’ausiliaria deve quindi dimostrare di essere un operatore legalmente abilitato a operare nel settore specifico della gara. Se l’appalto riguarda la riscossione crediti, l’ausiliaria che fornisce il personale per ottenere punteggio deve essa stessa essere iscritta per tale attività, e non, ad esempio, per servizi di consulenza generica.

 

Capacità Economica e Finanziaria.

Questi requisiti mirano a garantire che l’operatore abbia le “spalle larghe” per sostenere l’onere finanziario dell’appalto. Spesso si concretizzano nella richiesta di un fatturato minimo annuo o specifico.² Anche nell’avvalimento premiale, l’ausiliaria deve soddisfare questi parametri se previsti dalla lex specialis come requisiti di partecipazione. Questo garantisce che il “premio” sia supportato da un’impresa solida e non da una scatola vuota.

 

Capacità Tecnica e Professionale.

Riguardano l’esperienza pregressa (servizi analoghi), le risorse umane e le dotazioni strumentali.¹⁸ È qui che si annida la maggior parte dei casi di avvalimento premiale. Molti bandi attribuiscono punteggio per l’esecuzione di contratti “di punta” o per il possesso di particolari certificazioni. La sentenza del TAR Lombardia chiarisce che l’ausiliaria deve possedere non solo il “contratto di punta” che genera il premio, ma anche l’esperienza di base richiesta a tutti i partecipanti per poter essere ammessa alla gara.

 

Requisito ex Art. 100	Documentazione per l’Ausiliaria	Ratio nell’Avvalimento Premiale
Idoneità Professionale	Iscrizione CCIAA / Albo	Garantire la legittimazione ad operare nel settore
Capacità Economica	Fatturato Globale / Specifico	Assicurare la consistenza patrimoniale del partner
Capacità Tecnica	Elenco Servizi Analoghi / Risorse	Validare l’effettiva competenza operativa
Requisiti Abilitativi	Autorizzazioni / Titoli di studio	Obbligatorio per prestazioni infungibili (Art. 104 co. 3)

La natura del contratto di avvalimento e l’indicazione specifica delle risorse.

Un altro pilastro della disciplina del 2023, richiamato dalla giurisprudenza, è l’obbligo di specificità del contratto. L’articolo 104, comma 1, sancisce la nullità del contratto di avvalimento se privo dell’indicazione specifica delle risorse messe a disposizione.

 

Oltre il prestito formale.

La sentenza TAR Lombardia n. 4025/2025 si sposa con l’orientamento del Consiglio di Stato (es. Sez. V, 21.10.2025 n. 9180) che richiede un’individuazione puntuale non solo delle risorse, ma anche delle funzioni che l’ausiliaria andrà a svolgere. In un avvalimento premiale, dove il punteggio viene dato per una qualità superiore, il contratto deve spiegare come l’intervento dell’ausiliaria migliorerà concretamente l’esecuzione. Se si ottiene punteggio per una metodologia organizzativa dell’ausiliaria, il contratto deve prevedere il trasferimento di quel know-how e la presenza di tutor o personale dell’ausiliaria nel cantiere o negli uffici dell’appalto.

 

La determinabilità dell’oggetto.

Nonostante il rigore, l’ANAC e parte della giurisprudenza hanno temperato l’obbligo di specificità, ammettendo che l’oggetto possa essere “determinabile” qualora dall’insieme dei documenti di gara si evinca chiaramente l’impegno dell’ausiliaria. Tuttavia, tale flessibilità non si estende al possesso dei requisiti soggettivi dell’ausiliaria: mentre si può discutere sulla quantità esatta di mezzi prestati, non si può derogare alla mancanza di un’iscrizione camerale o di un fatturato minimo se questi sono posti come condizione di ingresso nel mercato.

Avvalimento premiale e certificazione della parità di genere

Il caso più frequente di avvalimento premiale nel 2025 riguarda la certificazione della parità di genere (UNI/PdR 125:2022). Molte gare assegnano punteggi tabellari automatici (es. 2 punti) per il possesso di tale certificato.

 

Il dibattito sulla prestabilità delle qualità soggettive.

Inizialmente, parte della giurisprudenza (es. TAR Roma n. 12991/2025) aveva espresso dubbi sulla possibilità di avvalersi di una certificazione che attesta uno status organizzativo interno, ritenendola intimamente legata alla struttura dell’impresa e non “trasferibile”. Tuttavia, il Consiglio di Stato (sentenza 18 giugno 2025, n. 5345) ha sdoganato tale pratica, assimilandola a una certificazione di qualità tecnica.

Il collegamento con la sentenza TAR Lombardia 4025/2025 è immediato: se un’impresa decide di avvalersi della certificazione di parità di genere di un’ausiliaria per ottenere 2 punti, quell’ausiliaria non può essere un’impresa qualsiasi, ma deve essere un operatore economico che soddisfa i requisiti dell’articolo 100 della gara. Se l’appalto riguarda la gestione di impianti sportivi, l’ausiliaria con il certificato di parità di genere deve essere essa stessa qualificata per la gestione di impianti sportivi. Questo evita che operatori economici di settori marginali “vendano” il proprio bollino sociale a colossi industriali operanti in settori tecnici complessi.

 

Sostituzione dell’ausiliaria e soccorso istruttorio

L’articolo 104, comma 6, introduce il meccanismo della sostituzione dell’ausiliaria che non soddisfi i criteri di selezione o per la quale sussistano motivi di esclusione.

 

I limiti della sostituzione nell’avvalimento premiale

Mentre nell’avvalimento di partecipazione la sostituzione è vista con favore per salvaguardare la partecipazione dell’offerente (favor partecipationis), nell’avvalimento premiale la questione è più delicata.¹⁰ Se l’ausiliaria viene meno, il punteggio tecnico dell’offerta viene meno. La giurisprudenza (TAR Roma 02.07.2025 n. 12991) ha chiarito che non è possibile sostituire l’ausiliaria per “sanare” un’offerta tecnica carente dopo che i punteggi sono stati resi noti o le buste aperte, perché ciò violerebbe il principio di immodificabilità dell’offerta e di parità di trattamento.

Il TAR Lombardia 4025/2025 aggiunge un tassello: se l’ausiliaria non ha i requisiti ex Art. 100, la sua designazione è originariamente viziata. La stazione appaltante non dovrebbe consentire la sostituzione “premiale” se questa comporta un mutamento sostanziale della proposta tecnica che ha determinato la graduatoria.

 

Il ruolo del soccorso istruttorio

Il soccorso istruttorio può intervenire per sanare mancanze documentali (come la mancata allegazione di una copia autentica del contratto, se esistente), ma non può colmare la mancanza sostanziale del requisito in capo all’ausiliaria al momento della presentazione dell’offerta. La sentenza evidenzia come il RUP non possa utilizzare il soccorso istruttorio per “abbonare” all’ausiliaria il possesso dei requisiti speciali, trattandosi di elementi che condizionano la validità stessa dell’impegno contrattuale.

 

Profili di esecuzione: Le verifiche sostanziali del RUP

La sentenza del TAR Lombardia ha riflessi importanti anche sulla fase esecutiva del contratto. Il nuovo Codice sposta l’attenzione dalla “gara” all’ “esecuzione”, imponendo verifiche costanti.

 

Il controllo sull’effettivo impiego delle risorse

L’Allegato I.2 del Codice e l’articolo 104, comma 11, prevedono che la stazione appaltante accerti in corso d’opera che le prestazioni oggetto di avvalimento siano svolte direttamente dalle risorse dell’ausiliaria. Se l’ausiliaria è stata scelta per finalità premiali (ad esempio, per la qualità del suo personale tecnico), il RUP deve verificare che quel personale sia effettivamente presente in cantiere o negli uffici.

Se l’ausiliaria non possiede i requisiti speciali (come l’iscrizione CCIAA pertinente), il RUP si troverebbe nell’impossibilità di autorizzare l’accesso alle prestazioni, poiché starebbe consentendo l’esecuzione a un soggetto non qualificato secondo la lex specialis.⁵ Questo cortocircuito conferma la tesi del TAR Lombardia: la qualificazione ex Art. 100 è il presupposto logico per poter eseguire la prestazione, sia essa integrativa o migliorativa.

 

Avvalimento premiale vs Avvalimento di garanzia: divergenze di qualificazione

È opportuno operare un confronto tra l’avvalimento premiale e il cosiddetto avvalimento di garanzia, poiché la giurisprudenza del 2025 adotta pesi e misure differenti per queste due fattispecie.

 

Tipo di Avvalimento	Oggetto del Prestito	Requisiti Speciali Ausiliaria (Art. 100)	Giurisprudenza 2025
Avvalimento di Garanzia	Fatturato, solidità finanziaria	Non richiesti i requisiti tecnico-professionali	TAR Lazio 4997/2025
Avvalimento Premiale	Certificazioni, esperienze, risorse umane	Richiesti integralmente	TAR Lombardia 4025/2025
Avvalimento Abilitativo	Autorizzazioni, titoli professionali	Richiesti (con obbligo di subappalto)	Art. 104 comma 3

 

Mentre nell’avvalimento di garanzia l’ausiliaria agisce come un fideiussore tecnico, mettendo a disposizione solo la propria consistenza economica, nell’avvalimento premiale l’ausiliaria entra nel merito dell’offerta tecnica.²³ Questa intrusione nel merito tecnico giustifica, secondo il TAR Lombardia, la richiesta di una qualificazione professionale completa, per evitare che la valutazione della commissione di gara sia fuorviata da soggetti privi di reale esperienza nel settore.

 

Implicazioni strategiche per le imprese e le stazioni appaltanti

La sentenza n. 4025/2025 impone un cambio di rotta nelle strategie di gara delle imprese e nella redazione dei bandi da parte delle amministrazioni.

 

Raccomandazioni per i Concorrenti

Le imprese che intendono avvalersi dell’avvalimento premiale devono condurre una due diligence rigorosa sulle proprie ausiliarie. Non basta verificare che l’ausiliaria possieda il requisito “da prestare” (ad esempio, una certificazione ISO specifica). Occorre accertarsi che essa soddisfi anche:

• I requisiti di idoneità professionale richiesti per la partecipazione alla specifica gara.
• I livelli di fatturato e capacità economica minimi previsti dalla lex specialis.
• Le soglie di esperienza tecnica (servizi analoghi) che il bando pone come condizione di ammissione.

Il rischio di una contestazione del secondo classificato è elevatissimo, e la mancanza di tali requisiti speciali porta inevitabilmente all’annullamento dell’aggiudicazione, in quanto il punteggio assegnato all’offerta tecnica risulterebbe illegittimo.

 

Raccomandazioni per le Stazioni Appaltanti.

Le stazioni appaltanti devono chiarire nei documenti di gara che le dichiarazioni rese dall’ausiliaria ai sensi dell’articolo 104, comma 4, devono coprire l’intero spettro dell’articolo 100. In fase di verifica dei requisiti, la commissione di gara o il seggio di gara non deve limitarsi a controllare la veridicità del requisito premiale, ma deve estendere l’accertamento alla qualificazione complessiva del soggetto ausiliario.

 

Considerazioni conclusive: verso un avvalimento sostanziale.

La sentenza del TAR Lombardia n. 4025/2025 rappresenta un richiamo all’ordine in un sistema che, con l’introduzione dell’avvalimento premiale, rischiava di scivolare verso un eccessivo formalismo documentale. Il principio cardine del nuovo Codice è il risultato, ma questo non può essere perseguito a discapito della serietà e dell’affidabilità dei soggetti che concorrono all’esecuzione dell’appalto.

L’avvalimento premiale è un’opportunità preziosa per elevare la qualità delle commesse pubbliche, permettendo l’ingresso di eccellenze tecniche che supportano i concorrenti principali. Tuttavia, tale supporto deve provenire da operatori che “parlano la stessa lingua” professionale del mercato di riferimento. Se un’ausiliaria è in grado di migliorare un’offerta per un servizio di alta complessità tecnologica, è logico e necessario che essa stessa possieda le basi di qualificazione richieste per operare in quel settore.

In definitiva, la decisione dei giudici milanesi rafforza la funzione pro-concorrenziale dell’avvalimento, depurandolo da possibili derive elusive e garantendo che il punteggio tecnico rispecchi un’effettiva capacità operativa messa a disposizione della Pubblica Amministrazione. Per le imprese, la sfida è quella di costruire partnership stabili e qualificate, non limitate al singolo prestito di un certificato, ma fondate su una reale condivisione di risorse e competenze professionali integrate.