PROGETTO ASSORBIMENTO PERSONALE E SOCCORSO ISTRUTTORIO

L’importanza del “Progetto di assorbimento del personale” e la corretta gestione del soccorso istruttorio: un’analisi della Sentenza TAR Campania, Sez. V, n. 5288/2025

La recente pronuncia del TAR Campania, Sezione Quinta, n. 5288 del 14 luglio 2025, offre importanti chiarimenti su alcune questioni procedurali e sostanziali di grande rilievo nel contesto degli appalti pubblici, in particolare per quanto riguarda la gestione delle clausole sociali, l’attivazione del soccorso istruttorio e la corretta ripartizione delle competenze tra Commissione di gara e Responsabile Unico del Progetto (RUP). La sentenza, che ha respinto il ricorso di un operatore economico escluso dalla gara, fornisce preziose indicazioni per i RUP e gli operatori economici (O.E.) che desiderano evitare contenziosi e assicurare la legittimità delle procedure.

1. I fatti di causa

L’Università degli Studi di Napoli “Federico II” ha indetto una gara aperta per l’affidamento del “Servizio di portierato, custodia e guardiania”. Un concorrente, la Safety Management Service S.p.A., è stato escluso dalla procedura per non aver presentato il “Progetto di assorbimento del personale” richiesto dal disciplinare di gara, nonostante fosse stato attivato un soccorso istruttorio. La società ha impugnato l’esclusione, sollevando diverse censure, tra cui l’incompetenza dell’organo escludente (la Commissione di gara anziché il RUP), la mancata notifica della richiesta di soccorso istruttorio tramite PEC e l’illegittimità della clausola escludente per contrasto con il principio di tassatività delle cause di esclusione.

2. La corretta ripartizione delle competenze tra RUP e Commissione

Un primo punto chiave della pronuncia riguarda la ripartizione dei compiti tra il RUP e la Commissione di gara. La ricorrente sosteneva che il potere di disporre l’esclusione spettasse esclusivamente al RUP, in conformità all’art. 15, comma 5, del D.Lgs. n. 36/2023 e all’art. 7 dell’Allegato I.2. Il Collegio ha respinto tale doglianza, evidenziando che nel caso specifico la Commissione non ha esercitato un potere autoritativo e discrezionale di esclusione, ma si è limitata a prendere atto della mancata presentazione di un documento essenziale, la cui assenza, per previsione del disciplinare, comportava l’automatica non ammissione alla fase successiva.

La sentenza precisa che il provvedimento di esclusione formale è stato poi comunicato dalla Dirigente dell’Area Attività Contrattuali, responsabile della fase di affidamento, un soggetto apicale e legittimato a firmare tali atti. Questo approccio è stato ritenuto conforme all’art. 15, comma 4, del Codice, che prevede la ripartizione delle responsabilità tra i responsabili delle varie fasi, fermo restando il ruolo di supervisione e coordinamento del RUP. La valutazione della completezza dell’offerta tecnica e della mancanza del documento rientra, infatti, nel perimetro delle competenze tecniche della Commissione.

3. La validità delle comunicazioni tramite piattaforma telematica

Il secondo motivo di ricorso respinto riguarda la modalità di comunicazione del soccorso istruttorio. L’operatore economico lamentava di non aver ricevuto la comunicazione tramite PEC, sostenendo di non averne avuto effettiva conoscenza. Il TAR ha giudicato infondata questa censura, richiamando l’art. 2.3 del disciplinare di gara che prevedeva espressamente l’utilizzo dell’Area Comunicazioni della piattaforma e-procurement come domicilio digitale per le comunicazioni tra Stazione Appaltante e O.E.

La pronuncia ribadisce un principio consolidato: l’Area Comunicazioni della piattaforma costituisce un “domicilio digitale assistito da presunzione legale di conoscenza”. La giurisprudenza ritiene che i partecipanti a una gara pubblica, in quanto operatori professionali, abbiano l’onere di monitorare costantemente il sistema, in ossequio al principio di autoresponsabilità. La mancata conoscenza della comunicazione è stata quindi imputata alla negligenza dell’operatore economico.

4. La clausola sociale e la tassatività delle cause di esclusione

Il punto più rilevante della sentenza riguarda la legittimità della clausola che prevedeva l’esclusione automatica in caso di mancata presentazione del “progetto di assorbimento del personale”. La ricorrente sosteneva che tale clausola violasse il principio di tassatività delle cause di esclusione (art. 10 del D.Lgs. n. 36/2023).

Il TAR ha rigettato anche questa argomentazione, chiarendo che il progetto di assorbimento non è un elemento facoltativo, ma uno strumento operativo essenziale per la verifica dell’adempimento della clausola sociale prevista dall’art. 57 del Codice. La clausola escludente è stata ritenuta legittima e non in contrasto con il principio di tassatività, poiché trova fondamento negli artt. 94 e 95 del Codice (esclusione per inadempimenti relativi agli obblighi di gara) e rappresenta un’applicazione specifica di un obbligo legale.

La sentenza sottolinea che la mancata allegazione del progetto non è una mera irregolarità formale, ma una carenza sostanziale che impedisce alla Stazione Appaltante di verificare la legittimità e la congruità dell’offerta, in particolare per quanto riguarda i costi della manodopera e la corretta applicazione della clausola sociale. La previsione nel bando che la mancanza del progetto equivalga a mancata accettazione della clausola sociale è stata considerata una “conseguenza automatica e vincolata dell’inadempimento”. L’articolo 10 del D.Lgs. n. 36/2023, che codifica la tassatività, si applica ai requisiti generali (o morali) di accesso, ma non ai requisiti essenziali dell’offerta, come nel caso in esame. La previsione escludente, quindi, è pienamente legittima perché attuativa delle norme primarie (artt. 57 e 102 D.Lgs. n. 36/2023).

5. Considerazioni finali

Questa sentenza rafforza la centralità della clausola sociale e del “progetto di assorbimento” come requisito essenziale dell’offerta. Per i RUP, la pronuncia conferma la legittimità di inserire nei bandi clausole che prevedano l’esclusione per la mancata presentazione di tale documento, purché in conformità con la normativa e la lex specialis. Per gli operatori economici, la decisione del TAR rappresenta un chiaro monito sull’importanza di una scrupolosa preparazione della documentazione di gara e di un’attenta vigilanza sulle comunicazioni inviate tramite le piattaforme telematiche. La negligenza o l’errata interpretazione degli oneri di gara possono portare a conseguenze espulsive, ritenute proporzionate e legittime, anche in assenza di un giudizio discrezionale da parte della Stazione Appaltante. La sentenza, in definitiva, sancisce l’infondatezza dei ricorsi e la piena legittimità dell’esclusione, fornendo un utile precedente giurisprudenziale.