EQUIVALENZA FUNZIONALE NEGLI APPALTI

L’Equivalenza Funzionale negli Appalti Pubblici – Un’Analisi della Sentenza del TAR Campania (Sez. Nona, n. 05029/2025) su Pronto RUP.

Cari RUP e cari Operatori Economici ,

la recente sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione Nona, n. 05029/2025 , depositata il 3 luglio 2025, offre spunti di riflessione fondamentali in materia di appalti pubblici, con particolare riferimento all’applicazione del principio di equivalenza funzionale e alla valutazione delle offerte tecniche. Questa pronuncia chiarisce aspetti cruciali che ogni RUP e O.E. dovrebbe conoscere per garantire la legittimità e l’efficacia delle procedure di gara.

Il Caso in Esame: Tomografi OCT e Requisiti Minimi

La controversia ha riguardato una gara telematica indetta dall’ASL Napoli 2 Nord per l’acquisto di tre Tomografi a Coerenza Ottica (OCT), con aggiudicazione secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (70 punti per la qualità, 30 per il prezzo), ai sensi dell’art. 50, comma 4, del D.Lgs. 36/2023. La società ricorrente, classificatasi seconda, ha impugnato l’aggiudicazione sostenendo che l’impresa aggiudicataria avesse offerto un prodotto privo di sei requisiti minimi richiesti dall’Allegato B1 del capitolato di gara.

La Questione Centrale: Equivalenza Funzionale e Onere Motivazionale

Il fulcro della pronuncia risiede nell’applicazione del principio di equivalenza funzionale. Come noto, tale principio, di derivazione unionale, consente di ammettere a confronto prodotti con specifiche tecniche equivalenti a quelle richieste, al fine di selezionare l’offerta migliore. Esso risponde ai principi costituzionali di imparzialità, buon andamento e libertà d’iniziativa economica, nonché al principio euro-unitario di concorrenza, favorendo la massima partecipazione alle gare. L’equivalenza, tuttavia, presuppone una corrispondenza sostanziale delle prestazioni del prodotto offerto con le specifiche tecniche indicate dalla Stazione Appaltante, anche se formalmente difformi.

La giurisprudenza ha dibattuto sull’applicabilità dell’equivalenza ai “requisiti minimi obbligatori”. Se un orientamento ne esclude l’applicazione rigorosa, un altro, maggioritario e avallato dal Consiglio di Stato, ne estende l’applicabilità anche a tali requisiti, purché con un approccio “funzionale”. Ciò significa che determinate caratteristiche tecniche possono essere considerate equivalenti se assicurano il perseguimento delle medesime finalità dell’Amministrazione, anche attraverso soluzioni differenti.

Nel caso specifico, la Commissione di gara aveva ammesso l’offerta della controinteressata richiamando il “principio di equivalenza funzionale”. Tuttavia, il TAR ha evidenziato una grave carenza motivazionale. La sentenza sottolinea che, sebbene la motivazione possa essere implicita quando l’equivalenza si evince chiaramente dalla documentazione tecnica , nel caso di specie, data la notevole difformità del prodotto offerto rispetto ai requisiti minimi (ben 6 su 18 non soddisfatti ), una motivazione esplicita e puntuale era indispensabile.

Le Difformità Oggettive Rilevate e la Verifica Tecnica

La sentenza ha analizzato nel dettaglio le difformità riscontrate nel prodotto offerto dall’aggiudicataria rispetto all’Allegato B1 del capitolato tecnico, basandosi anche sugli esiti di una

verificazione tecnica disposta dal Collegio. Tra le principali mancanze:

• Sistema completamente automatico senza joystick: Il prodotto offerto era solo parzialmente automatico e richiedeva l’uso del joystick per alcune operazioni. Il TAR ha rigettato l’argomentazione che il joystick fosse un mero “ausilio”, poiché il sistema richiesto era completamente automatico senza l’ausilio.
• Monitor orientabile a 180° su asse verticale e orizzontale: Il monitor offerto era inclinabile solo sull’asse verticale, non su quello orizzontale, pregiudicando l’ottimizzazione dello spazio e il comfort dell’operatore, finalità esplicitamente previste dal bando.
• Profondità di scansione: Richiesti 2,3 mm, offerti 2,1 mm. La differenza, seppur apparentemente minima, è stata considerata rilevante clinicamente, trattandosi di dimensioni micrometriche del bulbo oculare. In assenza di una esplicitazione delle finalità sottese a tale parametro, la Commissione avrebbe dovuto motivare la sua valutazione di equivalenza, piuttosto che accettare scostamenti.
• Compensazione diottrica: Il range offerto era inferiore a quello richiesto (-33D a +35D contro -33D a +40D). Anche in questo caso, la maggiore compensazione diottrica è oggettivamente preferibile per uno strumento oftalmico, e la motivazione sull’equivalenza avrebbe richiesto maggiore robustezza.
• Compensazione diottrica per occhio del paziente senza componenti ottiche aggiuntive: Lo strumento offerto richiedeva l’uso di lenti aggiuntive per alcune analisi, in contrasto con la specifica del bando. Il requisito era chiaro nel prevedere l’assenza di lenti aggiuntive per la funzionalità specificata.
• Memorizzazione immagini: Direct DICOM: La funzionalità offerta necessitava di un software proprietario da installare su un PC, mentre il bando richiedeva una memorizzazione “diretta”. La richiesta di modalità “diretta” implica l’assenza di intermediari, e la Commissione avrebbe dovuto motivare la ragione per cui un processo che richiedeva software aggiuntivi fosse considerato equivalente.

Il Collegio ha rigettato le censure dell’Amministrazione e della controinteressata riguardo alla verificazione tecnica, ritenendole tardive e infondate.

Il “Bando Fotografia” e la Concorrenza

Un aspetto rilevante affrontato è stata l’eccezione della controinteressata, che ha paventato il rischio di un “bando fotografia”, ovvero una lex specialis talmente specifica da consentire la partecipazione di un solo operatore economico. La sentenza ha smentito tale ipotesi, dimostrando, sulla base della documentazione prodotta dalla ricorrente, l’esistenza sul mercato di altre apparecchiature, oltre a quella della ricorrente, in grado di soddisfare tutti i requisiti richiesti dal bando. Questo aspetto è cruciale per i RUP nella fase di redazione dei documenti di gara, poiché la definizione dei requisiti deve bilanciare l’esigenza di specificità con la necessità di garantire un’adeguata concorrenza.

Conclusioni e Rilievi per RUP e O.E.

Il TAR Campania ha accolto il ricorso, annullando l’aggiudicazione a favore della ditta controinteressata e dichiarando inefficace l’eventuale contratto, anche in considerazione del fatto che non risultava ancora stipulato.

Questa sentenza rafforza alcuni principi cardine negli appalti pubblici:

1. Chiarezza della Lex Specialis: È fondamentale che i capitolati e i bandi di gara definiscano i requisiti in modo preciso. Quando una caratteristica tecnica è espressa in parametri fisici o modalità specifiche (es. “Direct DICOM”, “senza joystick”), si presume che la Stazione Appaltante intenda proprio quel risultato o quella modalità, a meno che non si espliciti chiaramente la finalità sottesa per consentire soluzioni equivalenti.
2. Onere Motivazionale del Giudizio di Equivalenza: La Commissione di gara deve motivare in modo esplicito e puntuale il giudizio di equivalenza, specialmente in presenza di difformità sostanziali del prodotto offerto rispetto ai requisiti minimi. Una motivazione implicita è accettabile solo se l’equivalenza è palesemente desumibile dalla documentazione tecnica. In mancanza di tale motivazione, il giudizio della Commissione può essere sindacato dal giudice amministrativo per eccesso di potere, travisamento dei fatti, abnorme irragionevolezza o illogicità.
3. Distinzione tra “Specifiche Tecniche” e “Requisiti Minimi Obbligatori”: Sebbene il principio di equivalenza possa applicarsi a entrambi, nel caso dei requisiti minimi obbligatori, la valutazione di equivalenza deve essere ancora più rigorosa e basarsi sulla capacità dell’offerta di soddisfare le stesse finalità perseguite dall’Amministrazione con il requisito richiesto.
4. Bando “Non Fotografia”: I RUP devono assicurarsi che i requisiti tecnici stabiliti consentano una sufficiente concorrenza, evitando di formulare richieste che possano essere soddisfatte da un unico operatore economico. Tuttavia, ciò non implica che si debba accettare qualsiasi soluzione, specialmente se non rispetta i requisiti minimi non superabili per via funzionale o se la loro equivalenza non è adeguatamente motivata.

Per i RUP, la lezione è chiara: la redazione del bando deve essere accurata, prevedendo, ove possibile, la finalità di specifiche richieste, per orientare correttamente il giudizio di equivalenza.

Per gli O.E., è cruciale verificare la piena rispondenza della propria offerta ai requisiti minimi, e, in caso di difformità sanabili con l’equivalenza, fornire documentazione chiara e dimostrare in maniera inequivocabile la parità funzionale, affinché la Commissione abbia tutti gli elementi per motivare il proprio giudizio.

Questa sentenza rappresenta un monito importante per tutte le parti coinvolte nelle procedure di appalto, riaffermando l’importanza di un’istruttoria rigorosa e di una motivazione trasparente, elementi imprescindibili per la correttezza e la legittimità dell’azione amministrativa in un settore così vitale come quello degli appalti pubblici.