INTERMEDIARIO SENZA DETENZIONE: ONERI DICHIARATIVI E COSTI MANODOPERA

L’Intermediario senza detenzione negli Appalti Pubblici: chiarimenti sugli oneri dichiarativi e i costi della manodopera – Risvolti pratici per RUP e Operatori Economici.

La recente sentenza del Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 5580 del 27 giugno 2025 , apporta importanti chiarimenti in merito agli oneri dichiarativi gravanti sull’operatore economico che partecipa a una procedura di evidenza pubblica nella peculiare veste di “intermediario senza detenzione”. La pronuncia, di particolare rilevanza per gli operatori del settore e per le stazioni appaltanti, risolve una controversia concernente l’obbligo di indicare i costi della manodopera del subappaltatore, in particolare nei casi di c.d. “subappalto necessario”.

Il contesto della controversia.

La questione trae origine dall’esclusione di una società “A” da una gara d’appalto per l’affidamento di servizi di raccolta, trasporto e recupero di fanghi disidratati. La società, qualificatasi come intermediario senza detenzione , era stata estromessa in quanto non aveva indicato, nella propria offerta economica, i costi relativi al personale impiegato dal subappaltatore. La stazione appaltante aveva ritenuto tale omissione determinante, qualificando il subappalto come “necessario o qualificatorio” e sostenendo l’obbligo di indicazione anche per i costi della manodopera di terzi, nonostante l’incidenza stimata della manodopera sull’importo a base d’asta fosse limitata al 7%.

Il TAR Veneto, in primo grado, aveva confermato la legittimità dell’esclusione, ritenendo che l’offerta economica dovesse includere anche i costi relativi al personale impiegato in subappalto e che tale omissione non fosse sanabile tramite soccorso istruttorio.

La decisone del Consiglio di Stato e i principi affermati.

Il Consiglio di Stato ha ribaltato l’esito del primo grado , annullando i provvedimenti impugnati e disponendo il subentro della società appellante nel lotto contestato. La sentenza si fonda su principi consolidati della giurisprudenza amministrativa, riaffermando la specifica disciplina applicabile all’intermediario senza detenzione.

1. Esclusione dell’obbligo di indicazione dei costi di manodopera del subappaltatore: Il Collegio ha chiarito che, quando l’operatore economico partecipa come intermediario senza detenzione, non è richiesta l’indicazione dei costi del personale impiegato da soggetti terzi. Questa statuizione si allinea a quanto già espresso dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (n. 9 del 2015) , secondo cui l’indicazione del subappaltatore non è obbligatoria già in fase di offerta, nemmeno nelle ipotesi di subappalto necessario. La ratio è che l’intermediario non impiega direttamente manodopera per l’esecuzione della prestazione , limitandosi a organizzare l’affidamento del servizio a terzi qualificati.

2. Oneri dichiarativi specifici per l’intermediario senza detenzione: Nonostante l’esonero dall’indicazione dei costi di manodopera di terzi, il Consiglio di Stato ha ribadito che l’intermediario senza detenzione è soggetto a “maggiori oneri dichiarativi rispetto a quelli previsti in generale per altri operatori”. Questo modello dichiarativo, assimilabile a quello previsto per l’autorizzazione al subappalto, impone all’offerente l’onere di individuare, sin dal momento della presentazione dell’offerta, i soggetti di cui si avvarrà nell’esecuzione dell’appalto. Cruciale è la necessità di garantirne la disponibilità, le autorizzazioni, il possesso dei requisiti e l’assunzione di responsabilità.

Nel caso di specie, la società appellante aveva correttamente presentato le dichiarazioni di disponibilità da parte dei titolari degli impianti di recupero e delle imprese addette al trasporto dei rifiuti, con impegno vincolante a collaborare per tutta la durata dell’appalto, in caso di aggiudicazione. Tali dichiarazioni devono attestare, in base al d.P.R. 445/2000:

• L’iscrizione alla categoria pertinente dell’albo nazionale dei gestori ambientali.
• L’assenza delle cause di esclusione previste dal d.lgs. 36/2023 e dalla normativa vigente.
• La consapevolezza dell’assoggettamento dell’appalto alla normativa antimafia (legge n. 136/2010).

Il Collegio ha sottolineato l’analogia con quanto previsto dall’art. 119, comma 5, del D.Lgs. 36/2023 , che richiede al subappaltatore di dichiarare l’assenza di cause di esclusione e il possesso dei requisiti, estendendo tale principio anche ai soggetti convenzionati dall’intermediario.

3. Autonomia della Lex Specialis nei limiti delle finalità dell’istituto.

La sentenza ribadisce che la lex specialis di gara può modulare la disciplina del subappalto per l’intermediario senza detenzione, a condizione che siano rispettate le finalità proprie degli istituti coinvolti. Questo principio trova conferma nella giurisprudenza precedente, che valorizza l’importanza che l’attività di smaltimento/recupero rifiuti avvenga tramite “soggetti all’uopo abilitati, in possesso dei requisiti di legge ed assoggettati ai relativi controlli, da documentare previamente in sede di ammissione alla gara a mezzo di atti negoziali che comprovino con certezza l’esistenza e la serietà del rapporto”.

Conclusioni e implicazioni pratiche.

La pronuncia del Consiglio di Stato chiarisce in modo definitivo i limiti dell’obbligo di indicazione dei costi della manodopera negli appalti pubblici per la figura dell’intermediario senza detenzione. Tale soggetto non è tenuto a indicare i costi relativi al personale delle imprese convenzionate, ma solo i propri. Tuttavia, tale esonero è condizionato all’accurata attestazione dei requisiti e degli impegni contrattuali dell’operatore economico che effettivamente eseguirà il servizio o la fornitura.

La sentenza riafferma la necessità di un approccio differenziato agli oneri dichiarativi, distinguendo le modalità applicabili agli operatori economici in funzione del ruolo specifico ricoperto nella catena esecutiva dell’appalto. In un contesto normativo in continua evoluzione come quello del Codice Appalti (D.Lgs. 36/2023), pronunce come questa sono fondamentali per fornire certezza giuridica e favorire la corretta partecipazione alle gare pubbliche, bilanciando le esigenze di trasparenza e concorrenza con le specificità operative dei diversi modelli imprenditoriali.

Risvolti pratici per RUP e Operatori Economici:

Per il RUP:

1. Attenta valutazione della Lex Specialis: Il RUP deve prestare la massima attenzione nella redazione dei documenti di gara (bando, disciplinare, capitolato), specialmente quando si prevede la possibilità di partecipazione di intermediari senza detenzione. È fondamentale che la lex specialis definisca chiaramente gli oneri dichiarativi richiesti a questi operatori, in linea con i principi espressi dalla sentenza. Evitare formulazioni ambigue che possano generare esclusioni illegittime.
2. Richiesta di dichiarazioni specifica: Se un intermediario senza detenzione partecipa, il RUP deve assicurarsi che l’offerta includa, non i costi di manodopera del subappaltatore, ma le dichiarazioni di disponibilità e di possesso dei requisiti da parte dei soggetti terzi di cui l’intermediario si avvarrà. Tali dichiarazioni devono essere dettagliate, attestando l’iscrizione agli albi pertinenti (es. Albo Gestori Ambientali), l’assenza di cause di esclusione e la consapevolezza della normativa antimafia.
3. No al soccorso istruttorio per mancanza essenziale: È bene ricordare che l’omissione di informazioni essenziali (come l’identificazione dei terzi e le relative garanzie) non è sanabile con il soccorso istruttorio. Il RUP deve quindi verificare la completezza di tali dichiarazioni già in fase di ammissione.
4. Verifica della serietà del papporto: Il RUP deve assicurarsi che gli atti negoziali presentati dall’intermediario comprovino “con certezza l’esistenza e la serietà del rapporto” con i soggetti terzi qualificati. Questo garantisce che l’attività non avvenga “a mezzo di incerta persona”.
5. Focus sulla Funzione, non sulla Forma: Comprendere la specificità dell’intermediario senza detenzione consente al RUP di evitare di richiedere oneri non pertinenti (come i costi di manodopera di terzi) e di concentrarsi invece su quanto è realmente necessario per garantire l’esecuzione qualificata del servizio: la certezza sui soggetti esecutori e i loro requisiti.

Per gli Operatori Economici (OE) nella veste di intermediario senza detenzione:

1. Dichiarazioni chiare e complete: L’OE che intende partecipare come intermediario senza detenzione deve preparare scrupolosamente la propria offerta, includendo le dichiarazioni di disponibilità dei soggetti terzi (subappaltatori o convenzionati) che eseguiranno materialmente le prestazioni. Queste dichiarazioni devono attestare in modo esplicito i requisiti di qualificazione, l’iscrizione ad albi specifici (se richiesto dal servizio), l’assenza di cause di esclusione e l’accettazione degli obblighi legati all’appalto, inclusa la normativa antimafia.
2. Nessun obbligo di indicare i costi di manodopera dei terzi: L’OE deve avere ben chiaro che non è tenuto a indicare i costi della manodopera dei soggetti terzi (subappaltatori o convenzionati). L’obbligo riguarda unicamente i propri costi di manodopera, se applicabili.
3. Attenzione alla Lex Specialis: Pur valendo il principio generale, è sempre consigliabile leggere attentamente la lex specialis di gara. Se questa dovesse richiedere esplicitamente l’indicazione dei costi di manodopera dei subappaltatori anche per l’intermediario, l’OE potrebbe valutare di chiedere chiarimenti alla stazione appaltante o, in extremis, contestare la clausola per illegittimità, basandosi sulla giurisprudenza citata.
4. Preparazione documentale preventiva: Dato che l’identificazione e la garanzia dei terzi devono avvenire sin dal momento di presentazione dell’offerta, l’OE deve avere già predisposti gli accordi o le lettere di impegno vincolanti con le imprese che si avvarrà, prima ancora di presentare la propria proposta.
5. Consapevolezza del proprio ruolo: L’intermediario senza detenzione non è un mero passacarte, ma un soggetto che si assume la responsabilità di organizzare un servizio complesso attraverso la selezione e il coordinamento di operatori qualificati. La completezza e la correttezza delle dichiarazioni sono la chiave per una partecipazione legittima e di successo.