Delibera ANAC 421/2025: L’inesigibilità del progetto di assorbimento “al buio” e i limiti del Soccorso Procedimentale nel nuovo Codice Appalti.

I. Analisi e contesto giuridico della delibera ANAC n. 421 del 22 ottobre 2025.

La Delibera ANAC n. 421 del 22 ottobre 2025 fornisce un’interpretazione cruciale riguardo l’applicazione della clausola sociale (Art. 57 del D.Lgs. n. 36/2023) e i limiti operativi del soccorso procedimentale (Art. 101, comma 3) nel contesto di appalti di servizi ad alta intensità di manodopera, come quelli di pulizia. Il contenzioso esaminato dall’Autorità ha origine dalla gara indetta dalla Prefettura di Genova, che ha portato all’esclusione della Società Boni S.p.A. e di altri dieci operatori economici per presunta incompletezza del progetto di assorbimento del personale uscente.

L’obbligo di garantire la stabilità occupazionale tramite la clausola sociale, pur essendo un imperativo normativo, deve essere armonizzato con l’organizzazione aziendale del subentrante. In questo quadro, il Progetto di Assorbimento del personale, richiesto dall’Art. 102 del Codice, non è un mero allegato, ma viene qualificato dalla giurisprudenza come un “elemento necessario dell’offerta tecnica”. La sua funzione è illustrare le modalità concrete con cui l’O.E. intende adempiere all’obbligo di assunzione prioritaria, consentendo alla Stazione Appaltante di valutare la realizzabilità del progetto tecnico e la sostenibilità dei costi di manodopera.

Nel caso specifico, la SA aveva escluso l’istante per aver presentato, a seguito di un soccorso procedimentale, elementi ritenuti “modificativi dell’offerta” e “non integrabili ex post“, sostenendo che l’O.E. non aveva illustrato le “concrete modalità di attuazione” della clausola. Tuttavia, l’O.E. si era vincolato all’assorbimento totale nel rispetto del Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL) di settore, e la difficoltà era oggettiva: la SA stessa aveva omesso di fornire l’elenco e i dati completi del personale uscente, rendendo impossibile la redazione di un progetto analitico e dettagliato.

II. L’onere informativo della Stazione Appaltante: la base dell’esigibilità.

Un punto dirimente della Delibera ANAC è il richiamo al dovere informativo che incombe sulla Stazione Appaltante, un onere la cui inosservanza incide direttamente sull’esigibilità del Progetto di Assorbimento dettagliato.

L’obbligo istruttorio della SA e la necessità di dati nalitici

L’Autorità ha richiamato l’Art. 2.1, lettera k), del Bando-tipo ANAC n. 1/2023, applicabile ratione temporis, che impone alla SA di pubblicare in sede di gara l’elenco del personale da riassorbire. Questo elenco deve contenere dati fondamentali per l’Operatore Economico, quali il numero degli addetti, la qualifica, i livelli retributivi, gli scatti di anzianità, e, in particolare, il monte ore di ciascun lavoratore.

Queste informazioni non sono un accessorio formale, ma rappresentano la base per la formulazione di un’offerta consapevole. Senza la conoscenza precisa della forza-lavoro uscente (il quanto e il come lavorano), l’O.E. non è in condizione di pianificare il riassorbimento e di armonizzarlo con la propria organizzazione aziendale e con le esigenze tecnico-organizzative del nuovo contratto. L’assenza di tali dati annulla, di fatto, la possibilità per il concorrente di indicare le modalità concrete e specifiche di attuazione della clausola sociale.

Rigetto delle giustificazioni e asimmetria informativa.

L’ANAC ha censurato la giustificazione della SA che attribuiva l’omissione informativa alla mancata collaborazione del gestore uscente. È stato sottolineato che i dati e le qualifiche del personale impiegato in un appalto dovrebbero essere noti al Direttore dell’Esecuzione del Contratto (DEC), il quale è responsabile di verificarne la corretta esecuzione.

La mancata assunzione di questo onere informativo da parte della SA non è una circostanza neutra. Essa genera una grave “asimmetria informativa” a vantaggio potenziale del gestore uscente, l’unico a possedere i dati concreti. Consentire tale squilibrio lederebbe la par condicio tra i concorrenti. Pertanto, l’onere di predisporre un progetto analitico è giuridicamente direttamente proporzionale al dettaglio e all’esaustività delle informazioni che la SA ha fornito nella lex specialis di gara.

III. Il progetto di assorbimento “al buio” e la sindrome del formalismo eccessivo.

La Delibera ha definito un principio chiaro: in assenza dei dati fondamentali, la Stazione Appaltante non può esigere la predisposizione di un progetto di assorbimento analitico e dettagliato. Pretendere tale livello di dettaglio in una condizione di totale oscurità informativa viene definito un “progetto al buio”.

Inesigibilità e assorbimento assoluto.

Se l’O.E. si impegna all’assorbimento totale del personale “avente diritto,” nel rispetto delle condizioni contrattuali in godimento e conformemente al CCNL di settore (come previsto per i multiservizi), l’obbligo di fornire un progetto analitico e dettagliato può diventare “ridondante”. Questo è particolarmente vero in contesti di totale carenza informativa imputabile alla SA. L’O.E. ha adempiuto al massimo impegno possibile, e non si vede cos’altro avrebbe potuto “pianificare”.

L’ANAC ha avvertito che un diverso approccio trasformerebbe il progetto di assorbimento da documento esplicativo delle concrete modalità di adempimento (inevitabilmente collegato alla sostenibilità dei costi) in un “onere documentale meramente formale ed astratto”. L’Autorità ha richiamato la giurisprudenza (Cons. Stato, n. 2814/2022) per sostenere che la necessità di un progetto dettagliato sorge quando l’assorbimento è parziale, presenta limitazioni di qualifiche o variazioni sul piano contrattuale; non quando l’impegno è assoluto.

Censura all’uso erroneo della giurisprudenza.

La Delibera ha inoltre esplicitamente censurato la SA per aver citato, a proprio supporto, una sentenza del TAR Puglia (n. 750/2024), dimostrando che tale precedente non era pertinente. Tale pronuncia, oltre ad essere stata riformata in appello (Cons. Stato, n. 26/2025), si riferiva a un appalto di lavori in cui non era presente personale da riassorbire, rendendo la dichiarazione di impegno “priva di oggetto”. Questo sottolinea la necessità per i RUP e le commissioni di gara di eseguire una rigorosa verifica sull’attualità e sulla pertinenza dei precedenti giurisprudenziali utilizzati per giustificare l’esclusione.

Il Progetto di Assorbimento: Requisito Funzionale

IV. Soccorso Procedimentale: limite all’immodificabilità dell’Offerta Tecnica.

La controversia ha messo in luce la distinzione cruciale tra le diverse tipologie di soccorso previste dall’Art. 101 del D.Lgs. 36/2023, in particolare tra il soccorso sanante/integrativo e il soccorso procedimentale (o di chiarimento).

La funzione ricognitiva del Soccorso Procedimentale.

Il soccorso procedimentale (Art. 101, comma 3) abilita la SA a richiedere chiarimenti o spiegazioni sui contenuti dell’offerta tecnica, compreso il progetto di assorbimento. L’obiettivo di questo istituto è ricercare l’effettiva volontà negoziale dell’impresa, superando eventuali ambiguità o dubbi interpretativi.

La Delibera ha ribadito che, sebbene il disciplinare di gara potesse legittimamente escludere il soccorso sanante per l’omissione delle modalità di adempimento della clausola sociale (Art. 14 del disciplinare),  esso doveva comunque ammettere la possibilità di chiedere chiarimenti.

Chiarimento legittimo vs. integrazione vietata.

L’esclusione di Boni S.p.A. è stata ritenuta illegittima perché la SA ha erroneamente qualificato la risposta dell’O.E. come modifica o integrazione ex novo. L’ANAC ha stabilito che la documentazione presentata da Boni in sede di soccorso era meramente esplicativa della volontà già manifestata in gara.

L’O.E. si era limitato a ribadire l’impegno all’assorbimento del 100% degli addetti “aventi diritto” secondo l’Art. 4 del CCNL di settore. Poiché l’O.E. non era in possesso dei dati analitici (numero, inquadramento, monte ore) – dati non forniti dalla SA – la sua risposta non poteva e non doveva aggiungere nulla di concreto e quantificabile, e dunque non poteva modificare il contenuto sostanziale dell’offerta.

L’Autorità riconosce, quindi, la legittimità per l’O.E. di utilizzare la fase di soccorso procedimentale per giustificare l’incompletezza del Progetto di Assorbimento in base all’assenza di dati oggettivi, trasformando di fatto il soccorso in una sede difensiva per dimostrare che la carenza documentale era imputabile alla SA.

V. I principi fondamentali del Codice: la tutela dell’affidamento.

La Delibera ANAC n. 421/2025 non si limita a correggere un errore procedurale, ma richiama l’applicazione dei principi fondamentali del D.Lgs. 36/2023: la fiducia (Art. 2) e la buona fede (Art. 5).

Violazione della Fiducia e del formalismo eccessivo.

Il principio di fiducia impone una leale collaborazione nell’azione amministrativa. L’ANAC ha ritenuto che la SA abbia agito in modo non conforme a questi principi, ignorando la propria inadempienza informativa e, contestualmente, sanzionando il concorrente per una mancanza oggettivamente incolmabile. L’imposizione di un onere documentale inesigibile in carenza delle informazioni necessarie si configura come un eccesso di formalismo che contrasta con la tutela dell’affidamento dei concorrenti.

Rilievo della pluralità di esclusioni.

La Delibera ha attribuito un rilievo determinante alla circostanza che ben undici operatori economici fossero stati esclusi per le medesime motivazioni. Tale fatto è stato interpretato come una prova lampante della “poca chiarezza in merito alle aspettative e alle richieste della Commissione di gara,” e, in sostanza, dell’inadeguatezza della lex specialis rispetto al dovere informativo della SA.

L’Autorità ha concluso che l’operato della SA non fosse conforme alla normativa di settore e ha invitato la Stazione Appaltante ad annullare in autotutela il provvedimento di esclusione dell’operatore istante, estendendo tale invito all’eventuale riammissione di altri operatori esclusi per ragioni analoghe. Questo rimedio, con effetto ultra partes, dimostra la volontà dell’ANAC di correggere un vizio amministrativo che aveva distorto il mercato e leso la concorrenza in modo sistemico.

VI. Conclusioni operative e raccomandazioni per RUP e Operatori Economici.

La Delibera 421/2025 fissa parametri stringenti per RUP e concorrenti, delineando chiaramente le responsabilità in materia di clausola sociale e soccorso procedimentale.

Raccomandazioni per le Stazioni Appaltanti (RUP e DEC)

1. Massima priorità all’onere informativo: È fondamentale assicurare sempre la pubblicazione completa e dettagliata dei dati relativi al personale uscente (numero, qualifica, CCNL, e soprattutto monte ore), conformemente al Bando-tipo ANAC n. 1/2023. La mancata collaborazione del gestore uscente non costituisce una giustificazione sufficiente.
2. Proporzionalità e sostanza: In assenza di dati storici, la SA non può pretendere un progetto di assorbimento analitico. L’impegno assoluto e generico (riferito al CCNL) deve essere accettato come sufficiente per soddisfare l’onere in una situazione di “progetto al buio”.
3. Uso selettivo del Soccorso: Il RUP deve utilizzare il soccorso procedimentale (Art. 101, comma 3) solo per chiarire dubbi interpretativi, evitando di richiedere elementi che integrino l’offerta tecnica e che siano oggettivamente impossibili da conoscere per via dell’inadempimento informativo della SA.

Strategie difensive per gli Operatori Economici (O.E.).

1. Impegno vincolante e giustificazione: In caso di mancanza di dati da parte della SA, l’O.E. deve vincolarsi all’assorbimento totale (o prioritario) e, nel progetto, deve esplicitare chiaramente che l’assenza di dettaglio analitico è dovuta all’omissione informativa della SA, citando l’Art. 2.1, lett. k) del Bando-tipo.
2. Difesa in sede di Soccorso Procedimentale: Se la SA attiva il soccorso chiedendo dettagli mancanti, l’O.E. deve rispondere riaffermando il proprio impegno negoziale assoluto e utilizzando la risposta per giustificare la carenza documentale con l’impossibilità oggettiva di conoscenza dei dati, senza modificare i contenuti essenziali dell’offerta presentata in gara.

La Delibera 421/2025 sancisce una vittoria per il principio di sostanza contro il formalismo eccessivo, riaffermando che l’azione amministrativa, soprattutto in materia contrattuale, deve essere guidata dalla buona fede e dalla tutela del mercato concorrenziale.

Chiarimento legittimo vs. modifica vietata (ANAC 421/2025)