Legge 241/1990 – Il silenzio orizzontale ex art 17-bis

PRONTORUP

Legge 241/1990 – Il silenzio orizzontale ex art. 17-bis

analisi critica del paradigma della semplificazione tra amministrazioni e il controverso rapporto con l’autorizzazione paesaggistica.

I. Introduzione e Contesto Evolutivo della L. 241/90

A. La metamorfosi della L. 241/90: dalla garanzia partecipativa al principio di efficienza.

La Legge 7 agosto 1990, n. 241, ha rappresentato un momento fondamentale per l’introduzione di principi di trasparenza, partecipazione e garanzia nel diritto amministrativo italiano. Originariamente concepita per disciplinare il procedimento, assicurando al cittadino la conoscenza dei tempi e dei modi dell’azione amministrativa, la L. 241/90 ha subito, negli ultimi decenni, una profonda metamorfosi. Le numerose riforme, in particolare quelle successive al 2005, hanno trasformato la legge in uno strumento orientato primariamente verso l’imperativo di efficienza e tempestività imposto dall’art. 97 della Costituzione e dalle esigenze di competitività europee, talvolta in linea con direttive come la Bolkestein.

L’attuale focus giuridico è incentrato sui meccanismi di semplificazione forzosa, quali la Segnalazione Certificata di Inizio Attività (SCIA), la Conferenza di Servizi (la cui disciplina è stata più volte modificata) e, soprattutto, il meccanismo del silenzio assenso tra pubbliche amministrazioni, introdotto dall’art. 17-bis. Tali strumenti mirano a neutralizzare l’inerzia, che è stata storicamente una delle maggiori fonti di inefficienza amministrativa. L’elevazione del tempo a bene giuridico tutelato è confermata dall’art. 2-bis, che prevede il risarcimento del danno ingiusto in caso di mancato rispetto del termine di conclusione del procedimento, riconoscendo esplicitamente il valore economico e sociale della celerità decisionale. Questa logica comporta che l’Amministrazione accetta un rischio potenziale maggiore in termini di correttezza istruttoria iniziale per favorire la rapidità decisoria, bilanciando tale rischio con un incremento dei controlli ex post sulle dichiarazioni sostitutive e un inasprimento delle sanzioni in caso di dichiarazioni mendaci, come previsto dal D.L. 76/2020.

B. Il diritto di accesso: l’altro pilastro della trasparenza rinnovata.

Parallelamente alla spinta verso la semplificazione procedimentale, la L. 241/90 continua a essere il fondamento del diritto di accesso agli atti. È fondamentale distinguere l’accesso documentale “classico” (art. 22 ss. L. 241/90), che richiede la dimostrazione di un “interesse diretto, concreto e attuale” da parte del richiedente, dal più recente Accesso Civico Generalizzato (noto come FOIA italiano), introdotto dalle riforme Madia e dal D.Lgs. 97/2016.

Quest’ultima forma di accesso si configura come una libertà di accedere a dati e documenti detenuti dalla PA, superando la necessità di un interesse qualificato, e risponde all’esigenza di massima trasparenza in funzione di controllo civico generalizzato. La coesistenza di queste diverse tipologie di accesso e la loro tutela giurisdizionale (come il ricorso contro il diniego di accesso agli atti ) dimostrano che la trasparenza rimane un principio cardine, sebbene l’efficienza procedurale ne sia divenuta il complementare, e talvolta prevalente, motore di riforma.

II. Il silenzio assenso endoprocedimentale (art. 17-bis): Ratio Legis e presupposti operativi.

A. Il sistema dei silenzi: tipologie e distinzioni funzionali.

Per comprendere l’importanza dell’Art. 17-bis, è necessario inquadrarlo nel sistema dei silenzi amministrativi. La legge distingue chiaramente: il silenzio inadempimento, che si verifica quando la PA non emana un provvedimento espresso entro i termini (Art. 2, co. 9); il silenzio provvedimentale o verticale (Art. 20), che si applica nel rapporto tra PA e privato e, decorso il termine, equivale ope legis all’accoglimento dell’istanza; e infine, il silenzio endoprocedimentale o orizzontale (Art. 17-bis).

L’Art. 17-bis è cruciale perché disciplina i rapporti interni tra pubbliche amministrazioni (PA/PA). Esso riguarda ipotesi in cui l’inerzia dell’Amministrazione interpellata non blocca il procedimento, ma funge al contrario da atto di assenso interno, necessario per consentire all’Amministrazione procedente di adottare l’atto finale. Rientra nelle ipotesi di silenzio orizzontale, caratterizzando quei procedimenti con una fase decisoria pluristrutturata.

Il sistema può essere sintetizzato come segue:

Il Sistema dei Silenzi Amministrativi nella L. 241/90

Tipologia di Silenzio	Riferimento Normativo	Rapporto	Effetto giuridico sull’atto finale
Silenzio Assenso (Verticale)	Art. 20	PA vs. Privato	Formazione di un provvedimento finale espresso di accoglimento.
Silenzio Orizzontale (Endoprocedimentale)	Art. 17-bis	PA vs. PA (Co-decisoria)	Formazione di un atto di assenso interno, necessario per il provvedimento finale.
Silenzio Inadempimento	Art. 2, co. 9	PA vs. Privato	Mancanza di un provvedimento espresso o tacito; Azione avverso il silenzio.

B. La portata generale dell’art. 17-bis e il requisito procedurale.

L’art. 17-bis si applica a tutti i casi in cui l’Amministrazione procedente debba acquisire da altre amministrazioni pareri, nulla osta o atti di assenso comunque denominati, purché tali atti abbiano natura vincolante e siano richiesti per la conclusione del procedimento. Il termine generale per la formazione del silenzio assenso è di trenta giorni. Tuttavia, è prevista un’estensione del termine a sessanta giorni nel caso in cui l’assenso sia richiesto a un’autorità preposta alla tutela del patrimonio culturale.

Il requisito procedurale più dibattuto per l’efficacia dell’art. 17-bis è la necessità che l’Amministrazione procedente predisponga e trasmetta uno “schema di provvedimento” all’Amministrazione interpellata. Questo schema funge da base per la valutazione e, in assenza di diniego esplicito entro i termini, il silenzio dell’Amministrazione interpellata viene equiparato ope legis a un atto di assenso.

L’orientamento del Consiglio di Stato definisce l’art. 17-bis un “nuovo paradigma”. Questa formulazione va oltre la mera interpretazione tecnica, elevando la norma a principio di sistema che impone un modus operandi orientato alla celerità. Secondo questa visione, il legislatore sanziona l’inerzia in modo strutturale. Sebbene il requisito formale dello “schema di provvedimento” sia previsto, la giurisprudenza più recente tende a superare i cavilli procedurali basati sulla mera nomenclatura, concentrandosi sulla sostanza: l’Amministrazione interpellata è consapevole che il suo silenzio produrrà un effetto giuridico vincolante (l’assenso tacito), spingendola a esercitare il potere di valutazione nei tempi stabiliti.

III. Il silenzio orizzontale e la tutela del vincolo Paesaggistico.

A. La specialità della tutela Paesaggistica.

Uno degli ambiti in cui l’applicazione dell’Art. 17-bis genera maggiore tensione e contenzioso è quello relativo alla tutela dei beni paesaggistici e culturali. Il procedimento di autorizzazione paesaggistica è regolato dal Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio (D.Lgs. 42/04), che riflette la natura costituzionalmente garantita e indisponibile di tali beni.

In questo contesto, il parere della Soprintendenza non è un mero atto consultivo, ma assume natura vincolante, configurandosi come una vera e propria funzione di co-decisione o cogestione attiva del vincolo. Questo ruolo co-decisorio è particolarmente evidente nel procedimento di accertamento di compatibilità paesaggistica in sanatoria (Art. 167 D.Lgs. 42/04), dove l’analisi richiesta è particolarmente rigorosa.

B. Il dilemma giuridico e la preparazione al contrasto.

Il dilemma giuridico che emerge è se il principio di efficienza procedurale (Art. 17-bis), basato su termini perentori e sulla fictio iuris del silenzio assenso, possa prevalere sul potere, tradizionalmente percepito come inesauribile, di tutela del bene paesaggistico.

Storicamente, sebbene parte della dottrina e giurisprudenza abbia riconosciuto l’esigenza di accelerazione, sussisteva incertezza sull’applicabilità piena dell’art. 17-bis in presenza di regimi speciali così pregnanti. Era già stato chiarito che l’art. 17-bis incide esclusivamente sulla fase decisoria del procedimento, non esonerando l’Amministrazione procedente (solitamente il Comune) dall’obbligo di condurre un’istruttoria completa e di elaborare, se necessario, uno schema di provvedimento da sottoporre al vaglio dell’autorità di tutela. Tuttavia, la questione se la mancata previsione esplicita dello “schema” nel Codice dei Beni Culturali potesse bloccare il meccanismo del silenzio rimaneva aperta, portando al recente e acceso contrasto giurisprudenziale. Se il Consiglio di Stato avesse optato per l’applicabilità, ciò significherebbe che persino l’interesse pubblico superiore della tutela ambientale deve sottomettersi all’imperativo costituzionale di celerità amministrativa.

IV. Il contrasto giurisprudenziale recente (2025): tesi a confronto e implicazioni sistemiche.

La tensione tra efficienza procedurale e tutela sostanziale è culminata in un netto contrasto giurisprudenziale nel 2025, che ha messo in evidenza l’interpretazione radicalmente diversa dell’Art. 17-bis tra giudici di primo grado e il massimo organo di giustizia amministrativa.

A. La tesi del T.A.R. Campania (Sent. n. 4406 dell’11 giugno 2025): la rigida esclusione.

Il T.A.R. Campania Napoli, Sezione VII, con la sentenza n. 4406 dell’11 giugno 2025, ha statuito che il principio del silenzio assenso orizzontale non si applica al parere della Soprintendenza (ex Art. 167 D.Lgs. 42/04) richiesto per l’accertamento di compatibilità paesaggistica.

Le motivazioni addotte dal T.A.R. si basano su due pilastri interpretativi:

Inesauribilità del potere amministrativo: il potere di tutela del vincolo paesaggistico è persistente per sua natura, e un’inerzia burocratica non può tacitamente precludere l’esercizio di una funzione costituzionalmente garantita. Questo potere è considerato incompatibile con un meccanismo di decadenza basato sul tempo.
Mancanza tassativa del requisito procedurale: il T.A.R. ha insistito sull’assenza di uno specifico “schema di provvedimento” da trasmettere alla Soprintendenza, come richiesto dall’Art. 17-bis. Poiché la norma speciale (Art. 167) non prevede tale schema, e l’Amministrazione interpellata è chiamata ad assumere la decisione sostanziale, il requisito di applicazione del 17-bis viene meno.

B. La tesi del Consiglio di Stato (Sent. n. 3464 del 22 aprile 2025): l’interpretazione estensiva e la perdita di potere.

In una decisione che opera come un vero e proprio overruling rispetto ad alcune prassi precedenti, il Consiglio di Stato, Sezione IV, con la sentenza n. 3464 del 22 aprile 2025, ha ribadito l’applicabilità dell’Art. 17-bis ai procedimenti pluristrutturati che coinvolgono il parere vincolante della Soprintendenza.

L’orientamento del Consiglio di Stato è fondato su un’interpretazione sistemica e teleologica della norma:

Portata generale e sistemica: L’Art. 17-bis è considerato un principio di portata generale, essenziale per la gestione dei rapporti inter-amministrativi, analogo nella sua funzione all’Art. 21-nonies per i rapporti con i privati.
Il nuovo paradigma e la perdita del potere: la ratio della norma non può essere frustrata da cavilli formali. Il meccanismo istituito dall’Art. 17-bis sanziona l’inerzia in modo definitivo: l’organo che si pronuncia tardivamente perde il potere di decidere. Il suo atto tardivo (se negativo) è, di conseguenza, inefficace e non vincolante nell’ordinamento amministrativo, poiché adottato in carenza di potere.
Fondamento costituzionale: Il meccanismo del silenzio orizzontale è funzionale al buon andamento (Art. 97 Cost.) e riflette l’esigenza di assicurare il “primato dei diritti” del privato e dell’operatore economico, in linea con l’influenza del diritto europeo sulla semplificazione.

C. Analisi del contrasto e rilievo nomofilattico.

La divergenza del 2025 non è meramente interpretativa, ma tocca la natura stessa del potere di tutela. La tesi del CdS stabilisce una regola di condotta procedurale chiara: l’inerzia è sanzionata con l’inefficacia.

L’implicazione più significativa riguarda l’impugnabilità: se il parere negativo tardivo è inefficace (CdS), esso non produce effetti giuridici e, dunque, il privato non ha interesse ad impugnarlo direttamente. L’illegittimità si trasferisce invece sul successivo atto dell’Amministrazione procedente (il Comune) che, basandosi su un parere inefficace, emana un diniego. Tale diniego comunale risulta, quindi, illegittimo per mancanza di un’autonoma valutazione sugli aspetti paesaggistici dell’opera o per essersi basato su un atto adottato in carenza di potere.¹³ Il Comune è dunque costretto ad effettuare una valutazione indipendente o ad agire per l’accertamento del silenzio-assenso formatosi.

V. Implicazioni pratiche e questioni operative per l’amministrazione attiva.

A. La Gestione del procedimento istruttorio Post-Silenzio.

Nonostante la formazione del silenzio assenso orizzontale (Art. 17-bis), l’Amministrazione procedente (il Comune) rimane obbligata a completare la propria istruttoria. L’assenso tacito fornisce solo l’elemento co-decisorio necessario, ma non esonera il Comune dall’obbligo di emettere un provvedimento finale espresso, che deve comunque essere motivato.

Secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato, nel caso in cui la Soprintendenza riceva un parere negativo oltre il termine di 60 giorni, il Comune non può utilizzarlo come fondamento per negare l’Autorizzazione Paesaggistica al privato. La sanzione della carenza di potere, infatti, si configura come un deterrente procedurale che impone un onere di reattività elevato. La paura della perdita di potere è, in questo senso, il vero motore per l’accelerazione della Pubblica Amministrazione.

B. La protezione del silenzio assenso orizzontale.

Una volta che l’assenso tacito ai sensi dell’Art. 17-bis si è formato, esso produce un effetto giuridico assimilabile a un atto amministrativo espresso. Di conseguenza, la sua rimozione è soggetta al rigoroso regime dell’autotutela amministrativa, disciplinato dall’Art. 21-nonies.

L’Amministrazione che intenda rimuovere l’assenso (per esempio, annullandolo d’ufficio per illegittimità) è vincolata ai termini perentori (generalmente 12 mesi) e all’obbligo di ponderare l’interesse pubblico all’annullamento con gli interessi dei destinatari e dei controinteressati. L’introduzione di termini perentori per l’annullamento in autotutela è parte integrante del sistema di semplificazione, garantendo la stabilità delle situazioni giuridiche sorte tacitamente.

C. Profili di responsabilità connessi all’inerzia.

Il contrasto giurisprudenziale del 2025 solleva importanti questioni in merito alla responsabilità. Se l’orientamento del Consiglio di Stato prevale, e l’atto negativo tardivo della Soprintendenza è considerato inefficace, il Comune che si basi su tale atto per negare l’autorizzazione al privato incorre nell’illegittimità del diniego.

Qualora il privato ottenga l’annullamento giurisdizionale del diniego, ciò potrebbe aprire la strada a profili di responsabilità erariale (finanziaria) nei confronti dell’Amministrazione (la Soprintendenza) che, con la sua inerzia e l’adozione di un atto tardivo e inefficace, abbia cagionato l’illegittimità procedurale e il conseguente danno erariale subito dall’Amministrazione procedente o dal privato in sede di risarcimento. Questa prospettiva rafforza l’idea che l’efficienza non sia solo un obiettivo, ma un obbligo vincolante per le Amministrazioni, supportato da conseguenze legali e finanziarie.

VI. Conclusioni e prospettive future: l’attesa del sigillo nomofilattico.

A. Sintesi finale: efficienza vs. tutela sostanziale.

L’evoluzione della L. 241/90, culminata nella controversia sull’Art. 17-bis, dimostra la definitiva affermazione del principio di efficienza e buon andamento (Art. 97 Cost.) come criterio ermeneutico prevalente nell’azione amministrativa, persino quando questa si scontra con poteri di tutela di rango elevato. L’orientamento espresso dal Consiglio di Stato nel 2025 segna un punto di svolta: il silenzio orizzontale non è un semplice adempimento formale, ma una regola di sistema volta a superare l’inerzia, anche a costo di sacrificare, in caso di mancata reazione, la possibilità di una valutazione espressa del vincolo paesaggistico.

Il meccanismo, pur garantendo tempi certi e sanzionando l’inerzia burocratica, impone alle Amministrazioni di tutela di accettare che la loro passività produca un effetto giuridico positivo (l’assenso) senza che sia stata effettivamente completata la valutazione di compatibilità, spostando l’attenzione sui controlli ex post e sull’autotutela.

B. Il Ruolo inevitabile dell’Adunanza Plenaria.

La netta contrapposizione tra la tesi restrittiva del T.A.R. Campania (basata sull’inesauribilità del potere e sulla tassatività del requisito formale) e la tesi estensiva del Consiglio di Stato (basata sulla portata generale e sulla perdita di potere come sanzione) genera una situazione di incertezza giuridica su una norma fondamentale del diritto amministrativo.

Per ragioni di certezza e di uniforme applicazione del diritto (funzione nomofilattica), un intervento dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato è da considerarsi inevitabile e urgente. L’Adunanza Plenaria dovrà definire in via definitiva se l’Art. 17-bis L. 241/90, in quanto espressione di un principio generale di semplificazione, possa prevalere sulla disciplina settoriale del D.Lgs. 42/04 e, in particolare, se l’omessa previsione esplicita dello “schema di provvedimento” nel Codice dei Beni Culturali possa precluderne l’applicazione.

C. Raccomandazioni per l’Agenda Legislativa e Amministrativa

In attesa del sigillo nomofilattico, è imperativo che il legislatore agisca per armonizzare esplicitamente la L. 241/90 con il Codice dei Beni Culturali. Tale armonizzazione dovrebbe chiarire i requisiti procedurali, soprattutto in relazione all’obbligo del Comune di trasmettere uno schema di provvedimento che indirizzi la valutazione della Soprintendenza, eliminando così l’ambiguità che ha alimentato il contenzioso.

Dal punto di vista amministrativo, l’interpretazione del Consiglio di Stato trasforma il silenzio orizzontale in un potente strumento di riforma organizzativa. Il rischio di perdere il potere di decidere (e le potenziali conseguenze in termini di responsabilità erariale) impone alle Soprintendenze e ad altre Amministrazioni di tutela di riorganizzare i propri flussi di lavoro per garantire il rispetto dei termini estesi di 60 giorni, garantendo così che l’esigenza di celerità non comprometta la qualità della valutazione sostanziale.

Integrazione della motivazione nel corso del giudizio.

Notoriamente, non può ammettersi una motivazione postuma in sede giudiziale (T.A.R. Roma, (Lazio) sez. III, 04/10/2023, n.14674) che non si estrinsechi in un autonomo provvedimento di convalida, posto che la legittimità del provvedimento amministrativo deve essere vagliata al solo metro dell’unica motivazione addotta, non potendo l’Amministrazione recuperare le ragioni ulteriori emerse a suo tempo nell’istruttoria procedimentale e non manifestate nel provvedimento che, in disparte il punto della loro fondatezza, non possono certo valere come non consentita integrazione postuma della motivazione dell’atto impugnato.

Consiglio di Stato 3/9/2018 n. 5155 Ricorre il fenomeno della motivazione c.d. successiva o postuma mediante scritti difensivi o, in genere, atti processuali qualora siano esposte negli atti difensivi di parte (evidentemente della parte pubblica) ragioni ulteriori a giustificazione della decisione assunta dall’amministrazione nel provvedimento impugnato; per tali intendendosi ulteriori presupposti di fatto o altre ragioni giuridiche posto che la motivazione del provvedimento consiste, appunto, nell’indicazione dei “presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria” (art. 3, comma 1, l. 7 agosto 1990, n. 241); non, invece, nel caso in cui negli scritti difensivi siano meglio esplicitate le circostanze di fatto o le ragioni di diritto già espresse nella motivazione del provvedimento; in questo caso, infatti, non c’è attività procedimentale espletata oltre il tempo massimo consentito (la chiusura del procedimento con l’adozione del provvedimento espresso, cfr. art. 2, comma 1, l. n. 241 del 1990) – ché, in ultima analisi, in ciò consiste l’integrazione postuma della motivazione – ma legittima attività difensiva quale forma di esposizione dei fatti e delle ragioni diretta a incidere sul convincimento del giudice per indurlo a ritenere legittima la decisione assunta dall’amministrazione.

Consiglio di Stato sez. III, 13 luglio 2022, n.5959 La motivazione postuma è eccezionalmente consentita solo qualora «effettuata mediante gli atti del procedimento – nella misura in cui i documenti dell’istruttoria offrano elementi sufficienti ed univoci dai quali possano ricostruirsi le concrete ragioni della determinazione assunta – oppure attraverso l’emanazione di un autonomo provvedimento di convalida», documenti istruttori che, ovviamente, devono essere antecedenti, e non successivi, alla determinazione impugnata.

TAR Campania Napoli 6/6/2016 n. 2807 Sono inammissibili le argomentazioni difensive addotte a giustificazione del provvedimento impugnato mediante un’integrazione postuma effettuata in sede di giudizio.

TAR Veneto Venezia 24/4/2019 n. 507 La c.d. integrazione postuma ricorre quando sono esposti negli atti difensivi di parte pubblica ragioni ulteriori a giustificazione della decisione assunta dall’Amministrazione nel provvedimento impugnato, ex art. 3, comma 1, legge 7 agosto 1990, n. 241, e non, invece, quando negli scritti difensivi sono meglio esplicitate le circostanze di fatto o le ragioni di diritto già espresse nella motivazione del provvedimento; in questo caso, infatti, non c’è attività procedimentale espletata oltre la chiusura del procedimento con l’adozione del provvedimento espresso, ma legittima attività difensiva, quale forma di esposizione dei fatti e delle ragioni, diretta a incidere sul convincimento del giudice per indurlo a ritenere legittima la decisione assunta dall’Amministrazione.

TAR Campania Napoli 8/6/2016 n. 2884 È inammissibile la formulazione di argomentazioni difensive a giustificazione del provvedimento impugnato non evincibili nemmeno implicitamente dalla sua motivazione, ciò soltanto costituendo una integrazione postuma effettuata in giudizio, come tale non consentita in quanto non inserita nell’ambito di un procedimento amministrativo.

TAR Lazio Roma 14/6/2016 n. 6797 La motivazione del provvedimento non può essere integrata nel corso del giudizio, dovendo essa precedere e non seguire ogni provvedimento amministrativo, a tutela del buon andamento e dell’esigenza di delimitazione del controllo giudiziario. Sussiste, infatti, in materia il principio del divieto di adduzione, in sede processuale, di integrazioni alla motivazione dell’atto impugnato, a presidio delle regole in materia di obblighi di motivazione dell’atto

Consiglio di Stato 2/5/2016 n. 1656 La motivazione del provvedimento amministrativo non può essere integrata nel corso del giudizio con la specificazione di ulteriori elementi di fatto che giustificherebbero il provvedimento impugnato, atteso che la motivazione deve precedere e non seguire l’atto della pubblica amministrazione, soprattutto laddove i fatti evidenziati in giudizio dalla difesa dell’amministrazione, malgrado preesistessero all’adozione dell’atto impugnato, non sono stati posti a base di esso dall’amministrazione; scopo della motivazione dell’atto amministrativo è, infatti, quello di esternare le ragioni del provvedimento in modo da rendere comprensibile l’iter logico seguito dall’Autorità e possibile la difesa delle proprie ragioni al destinatario del provvedimento, rimanendo altrimenti vanificati sia il principio costituzionale del buon andamento dell’amministrazione, sia la possibilità di difesa dell’interessato e la possibilità stessa del sindacato giurisdizionale.

Consiglio di Stato 9/6/2016 n. 2456 La motivazione del provvedimento amministrativo non può essere integrata nel corso del giudizio con la specificazione di ulteriori elementi di fatto che giustificherebbero il provvedimento impugnato, atteso che la motivazione deve precedere e non seguire l’atto della pubblica amministrazione, soprattutto laddove i fatti evidenziati in giudizio dalla difesa dell’amministrazione, malgrado preesistessero all’adozione dell’atto impugnato, non sono stati posti a base di esso dall’amministrazione.

TAR Emilia Romagna Parma 13/7/2016 n. 230 L’art. 3 della l. n. 241/1990 va interpretato nel senso che la motivazione è parte integrante dell’atto e che solo ad essa deve potersi fare riferimento ai fini della ricostruzione dell’iter logico seguito dall’amministrazione, fatta unicamente salva la possibilità di rinviare ad altri atti motivando per relationem, con la conseguenza che l’integrazione postuma della motivazione mediante scritti difensivi prodotti in giudizio dovrà giudicarsi inammissibile, non potendo il vizio essere superato neanche invocando la sostanziale correttezza della misura adottata sulla base degli ulteriori elementi non specificati nel provvedimento.

Consiglio di Stato 18/7/2016 n. 3194 È inammissibile la motivazione postuma del provvedimento lesivo, addotta dall’amministrazione emanante in sede giudiziale, e questo anche dopo che, con la l. 11 febbraio 2005, n. 15 (che ha inserito l’art. 21-octies nella l. 7 agosto 1990, n. 241), si è assistito a una “dequotazione” dei vizi formali del provvedimento amministrativo e, segnatamente, del vizio di difetto di motivazione.

Motivazione e punteggio numerico.

La giurisprudenza ha in più occasioni avuto modo di chiarire come – in mancanza di una contraria disposizione – nelle procedure pubblicistiche nell’ambito delle quali l’ottenimento di un beneficio dipenda da una valutazione discrezionale demandata ad una commissione, l’attribuzione del punteggio numerico esprime e sintetizza il giudizio tecnico discrezionale della commissione stessa, contenendo in sé stesso la motivazione, senza bisogno di ulteriori spiegazioni, quale principio di economicità amministrativa della valutazione operata.

L’adeguatezza motivazionale è correlata alla prefissazione, da parte della stessa commissione, di criteri (si badi bene, non analitici ed articolati, bensì) di massima, che soprassiedono all’attribuzione del voto, da cui sia possibile desumere con evidenza la graduazione e l’omogeneità delle valutazioni effettuate mediante l’espressione della cifra del voto.

In proposito, la giurisprudenza, con riferimento a procedure di concorso, ma con principi applicabili a ogni valutazione di discrezionalità tecnica che sia ragguagliata a parametri prestabiliti cui siano attribuiti valori di punteggio, ha stabilito come:

ogni qualvolta che i criteri di massima vengano predeterminati in modo analitico, essi fungono da adeguato parametro di riscontro, tale da consentire al candidato di comprendere, in modo esaustivo, le valutazioni riferite alla propria prova: detti criteri, infatti, assolvendo ad una precisa funzione di trasparenza e imparzialità dell’azione amministrativa, rappresentano un adeguato canone di esplicazione e verifica della coerenza delle scelte operate dalla Commissione, tradottesi nell’assegnazione del voto numerico o nella mera valutazione di inidoneità, che consente al candidato di comprenderne appieno i motivi e al giudice di ricostruire l’iter logico che ha condotto la Commissione ad attribuire quel voto. Il voto numerico, in mancanza di una contraria disposizione, esprime e sintetizza il giudizio tecnico discrezionale della Commissione di concorso, contenendo in sé stesso la motivazione, senza bisogno di ulteriori spiegazioni (Cons. Stato, Sez. VII, 8 febbraio 2024, n.1291)
“in tema di concorsi pubblici, sulle valutazioni della Commissione d’esame effettuate in forma numerica, il punteggio numerico è di per sé idoneo a sorreggere l’obbligo di motivazione richiesto dall’art. 3 l. n. 241 del 1990 nel momento in cui siano stati determinati adeguati criteri di valutazione” (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III, 20 luglio 2023, n.12265)

il voto numerico attribuito dalla competente Commissione esaminatrice alle prove di un concorso pubblico è in grado di esprimere e sintetizzare il giudizio tecnico – discrezionale espresso dalla Commissione stessa, contenendo in sé una sufficiente motivazione, idonea, oltre a soddisfare il principio di economicità amministrativa, a dare conto del grado di idoneità o inidoneità riscontrato senza bisogno di ulteriori spiegazioni o chiarimenti, nonché ad assicurare la necessaria chiarezza e graduazione (a seconda del parametro numerico attribuito al candidato) delle valutazioni compiute nell’ambito del punteggio disponibile e del potere amministrativo esercitato, sempreché siano stati puntualmente predeterminati dalla Commissione i criteri in base ai quali essa procederà alla valutazione delle prove” (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 5 maggio 2023, n.7629)

la motivazione dei giudizi valutativi delle prove dei concorsi pubblici è adeguatamente espressa dall’attribuzione del voto numerico, qualora l’elaborato non raggiunga nemmeno la soglia della sufficienza, senza la necessità di ulteriori indicazioni e chiarimenti a mezzo di proposizioni esplicative e di glosse, annotazioni e segni grafici, costituendo il voto numerico espressione sintetica, ma esaustiva, della valutazione della commissione di un concorso pubblico che, in quanto tale, soddisfa adeguatamente l’onere della motivazione di cui all’art. 3, l. n. 241/1990, e, più in generale, dei principi sanciti dall’art. 97 Cost.” (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 9 ottobre 2023, n.14836).

Consiglio di Stato 31/8/2018 n. 5129 In tema di concorsi pubblici, deve rilevarsi come l’attribuzione di un punteggio numerico, che indichi la sufficienza o meno dell’elaborato, soddisfi l’obbligo di motivazione, previsto dall’art. 3, legge 241/1990. i giudizi espressi dalle commissioni di concorso nelle procedure di valutazione, in quanto espressione di discrezionalità tecnica, possono essere oggetto di sindacato (onde non sconfinare nella sfera riservata del cd. “merito amministrativo”) nei limiti del travisamento dei presupposti di fatto, dell’illogicità e della manifesta irragionevolezza o della non congruenza delle valutazioni operate con le risultanze di fatto (Cons. Stato, sez. VI, 19 gennaio 2018 n. 352). Nel caso di specie, in presenza di criteri che – in relazione alla indicazione degli argomenti della prova/colloquio – sono stati già innanzi ritenuti del tutto ragionevoli e coerenti con la specificità della selezione, l’attribuzione di un punteggio numerico indicatore di insufficienza già avrebbe ex se soddisfatto l’obbligo di motivazione, di cui all’art. 3 l. n. 241/1990 (da ultimo, Cons. Stato, Ad. Plen., 20 settembre 2017 n. 7). A ciò la commissione ha aggiunto un giudizio più ampio, con il quale ha indicato i profili della prova del candidato tali da far definire la stessa insufficiente.

Orbene, la motivazione del giudizio sull’esito della prova di concorso, formulata in modo sintetico, soddisfa certamente le esigenze di cui all’art. 3 l. n. 241/1990, con l’indicare gli aspetti salienti che hanno condotto la commissione ad attribuire un esito attraverso espressioni verbali (sufficiente/insufficiente e simili), ovvero numerico (il punteggio), fermo restando, per quest’ultimo, in relazione ai criteri previamente elaborati dalla commissione, la idoneità a contenere intrinsecamente e ad esprimere la motivazione del giudizio. La suddetta indicazione, onde soddisfare un criterio di congruità della motivazione, a maggior ragione con riferimento ad una prova orale, non deve consistere in una dettagliata esposizione di errori, imprecisioni, anacoluti o assenza e/o superficialità di singoli aspetti in relazione alle domande poste, ma deve consistere in una indicazione di quegli aspetti, emersi dalla prova, che conducono, valutati unitariamente, alla espressione di un determinato giudizio. Nel caso di specie, la indicazione degli elementi della prova sostenuta che hanno condotto la commissione (all’unanimità) ad esprimere una valutazione del candidato attuale appellante sono stati, contrariamente a quanto da questi sostenuto, effettivamente “esaustivi e coerenti”, essendosi evidenziato “una conoscenza confusa e superficiale”, “linguaggio generalmente impreciso e poco appropriato”, esposizione “povera e fragile”, incapacità di “elaborazione dei concetti di base”; e ciò non abbisogna, al fine di soddisfare la necessità di una congrua motivazione, stante il criterio di sinteticità, di puntuali indicazioni di risposte inesatte o incerte o di passaggi logici confusi. Per le ragioni esposte, il secondo ed il terzo motivo di appello (sub lett. b) e c) dell’esposizione in fatto, devono essere respinti, stante la loro infondatezza.

Consiglio di Stato 30/9/2016 n. 4040 In materia di esami di abilitazione per l’accesso alla professione forense, il giudizio formulato dalla commissione – comportando una valutazione essenzialmente qualitativa della preparazione scientifica del candidato – attiene alla sfera della discrezionalità tecnica e, pertanto, non vi è luogo ad una motivazione che è, invece, l’espressione tipica della spiegazione di una scelta amministrativa: il punteggio numerico vale come sintetica motivazione e non è sindacabile in difetto di argomenti logici a comprova della eventuale abnormità della valutazione espressa dalla commissione; risultando, ogni ulteriore apprezzamento, un indebito sindacato di merito, come tale inammissibile nel giudizio di legittimità.

TAR Lazio Roma 1/6/2021 n. 6507 Il punteggio numerico assegnato nella valutazione delle prove orali dei candidati di un concorso deve ritenersi sufficientemente esplicativo e idoneo di per sé a sorreggere l’obbligo di motivazione richiesto dall’art. 3, l. n. 241 del 1990, nel momento in cui siano stati previamente determinati adeguati criteri di valutazione, essendo in tal modo permesso di ricostruire ab externo la motivazione del giudizio. La motivazione numerica, infatti, risponde ad un chiaro principio di economicità della valutazione, in quanto il voto numerico esprime e sintetizza il giudizio tecnico discrezionale della Commissione in relazione ad ogni singola prova e alla stregua dei parametri generali predeterminati del giudizio, contenendo così in sé la motivazione, senza che siano necessarie ulteriori spiegazioni, ed assicura la necessaria chiarezza e graduazione delle valutazioni compiute dalla Commissione nell’ambito del punteggio disponibile e del potere amministrativo da essa esercitato

Motivazione di uno strumento urbanistico.

Consiglio di Stato 26/8/2019 n. 5870 L’onere di motivazione gravante sull’amministrazione in sede di adozione di uno strumento urbanistico o di una sua variante è di carattere generale e risulta soddisfatto con l’indicazione dei profili generali e dei criteri che sorreggono le scelte effettuate, senza necessità di una motivazione puntuale e mirata; il principio, tuttavia, soffre delle attenuazioni quando si tratta di previsioni interessanti la pianificazione di un’area determinata o di aree specifiche e allorché si ledono legittime aspettative dei privati.

Motivazione dei provvedimenti edilizi.

Consiglio di Stato 7/11/2019 n. 7603 Anche i provvedimenti negativi in materia edilizia, sia pure a natura vincolata, devono essere motivati in modo esauriente, nel rispetto dell’art. 3 l. n. 241/1990, in modo da rendere palese al destinatario, prima, e al giudice poi, l’iter logico-giuridico seguito dall’amministrazione procedente. Nel caso di specie, alla luce delle emergenze testuali del provvedimento, non appare delineata con la dovuta compiutezza e chiarezza la violazione che ha dato luogo alla sanzione demolitoria. Infatti, testualmente l’atto si limita ad accertare che “originariamente trattasi di fabbricato con struttura portante interamente in muratura di tufo e allo stato di fatto presenta intelaiatura in cemento armato”, ma senza esplicitare che l’attuale struttura è abusiva, in quanto non autorizzata dai titoli citati nella premessa nel provvedimento.

Motivazione provvedimento di acquisizione gratuita al patrimonio.

Secondo un indirizzo giurisprudenziale granitico, inaugurato dalla sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 14/2017, il provvedimento di acquisizione gratuita al patrimonio del Comune dell’area ove insistono gli abusi non deve essere sorretto da una particolare motivazione, sussistendo un interesse pubblico in re ipsa alla repressione degli abusi, né si richiede che l’amministrazione debba compiere alcuna comparazione con l’interesse privato sacrificato e ciò anche qualora sia decorso un notevole lasso di tempo dalla commissione dell’abuso, stante il carattere vincolato e conseguenziale di tale provvedimento ad esito della mancata esecuzione, da parte del privato, dell’ordine di demolizione (cfr. T.A.R. Lazio, Sez. II quater, 11 ottobre 2023, n. 15018; id., 11 novembre 2022, n. 14687; Cons. St., Sez. II, 11 gennaio 2023, n. 360; Consiglio di Stato, sez. VI, 09.06.2020, n. 3686); inoltre, a fronte di un’attività edilizia posta in essere sine titulo, la prolungata inerzia dell’amministrazione non può certo determinare il radicarsi in capo al privato, il quale non è stato destinatario di alcun provvedimento favorevole, di una posizione di legittimo affidamento meritevole di tutela (cfr. Cons. St., Sez. VIII, 25 gennaio 2023, n. 892; Cons. St., Sez. VI, 23 giugno 2023, n. 6198).

Motivazione dell’avviso di accertamento.

Commissione Tributaria Comm. Tributaria Provinciale Gorizia 13/9/2022 n. 38 L’avviso di accertamento soddisfa l’obbligo di motivazione ogni qualvolta l’Amministrazione abbia posto il contribuente in grado di conoscere la pretesa tributaria nei suoi elementi essenziali e, quindi, di contestarne efficacemente l’an ed il quantum debeatur, essendo peraltro ammessa nel corso del giudizio tributario l’integrazione dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche che hanno determinato una decisione dell’amministrazione succintamente motivata, qualora la successiva esternazione di una compiuta motivazione non abbia leso il diritto di difesa dell’interessato o quando i fondamenti del provvedimento poi impugnato fossero già percepibili, in base al principio di leale collaborazione tra privato e Pubblica Amministrazione nella fase endoprocedimentale.

TAR Lazio Roma sez. II 4/3/2015 n. 3713 È illegittimo il supporto motivazionale del provvedimento di diniego di condono che fa riferimento alla mera constatazione della sussistenza di un vincolo paesaggistico sull’area perché non consono a rappresentare adeguatamente le ragioni ostative richieste dalla legge per la condonabilità dell’opera

Commissione Tributaria Provinciale Puglia Taranto19/9/2022 n. 1043 La funzione della motivazione degli atti impositivi ha valenza puramente informativa e deve ritenersi soddisfatta allorquando l’Amministrazione Finanziaria pone il contribuente in grado di conoscere la pretesa tributaria nei suoi elementi essenziali e, se del caso, efficacemente contestarla nell’an e nel quantum, con la conseguenza che non può, pertanto essere dichiarata la nullità, per carenza di motivazione, di un avviso di accertamento che indichi il presupposto della maggiore imposta e renda nota la fonte informativa sottostante alla rettifica.

Revoca dell’incarico a professionista esterno e obbligo di motivazione.

TAR Lazio Roma 20/3/2015 n. 4400 la giurisprudenza amministrativa, unitamente a quella della Corte di Cassazione, è conforme nel ritenere che la delibera di revoca dell’incarico a professionista esterno all’Amministrazione affidato a seguito di una procedura di affidamento costituisce espressione di potestà non autoritativa, ma tipicamente negoziale di recesso contrattuale, riconducibile alla previsione di cui all’art. 1373 cod. civ, con conseguente attribuzione della controversia alla cognizione del g.o. (cfr. Cass.civ. SS.UU. ordinanza 12 maggio 2006, n. 10998; Cass. civ., sez. I, 29 ottobre 2009, n. 22522; Cons. Stato, sez. V, 12 giugno 2009, n. 3737; CGA, Regione Siciliana, 31 maggio 2011, n. 402; Tar Lazio, Roma sez. II bis, 15 aprile 2009, n.3855; idem, sez. II,13 dicembre 2012, n. 10379; Tar Basilicata, 20 gennaio 2014, n. 75). (..). Pertanto in siffatta ipotesi non si tratta di valutare la fase pubblicistica relativa alla scelta del contraente bensì la diversa e successiva fase relativa all’esecuzione dell’incarico (ovvero la validità e/o efficacia del contratto), per cui si esula da ogni possibile riconduzione ad una vicenda attinente alla procedura di affidamento (cfr. CGA, Regione Siciliana, 31 maggio 2011, n. 402). In tal senso merita di essere richiamata la conforme giurisprudenza secondo cui la revoca di un incarico di progettazione, conferito da un ente locale ad un professionista (anche se disposta con provvedimento formalmente autoritativo) costituisce in realtà un atto di recesso, esercitato nell’ambito di un rapporto contrattuale che, come tale, incide su una situazione giuridica del privato avente natura di diritto soggettivo (cfr. Tar Campania, Napoli, sez. II, 15 febbraio 2010, n. 92).

Il provvedimento plurimotivato.

Il Consiglio di Stato, sul tema di provvedimento plurimotivato, ha in più occasioni rimarcato che per sorreggere l’atto in sede giurisdizionale è sufficiente la legittimità di una sola delle ragioni espresse; con la conseguenza che il rigetto delle doglianze svolte contro una di tali ragioni rende superfluo l’esame di quelle relative alle altre parti del provvedimento”, sicché “il giudice, qualora ritenga infondate le censure indirizzate verso uno dei motivi assunti a base dell’atto controverso, idoneo, di per sé, a sostenerne ed a comprovarne la legittimità, ha la potestà di respingere il ricorso sulla sola base di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte avverso altri capi del provvedimento, indipendentemente dall’ordine con cui i motivi sono articolati nel gravame, in quanto la conservazione dell’atto implica la perdita di interesse del ricorrente all’esame delle altre doglianze (Cons. Stato, sez. III, pareri nn. 357/2022 e 205/2022, nonché sez. IV, sentenza n. 6114/2022 e sez. V, sentenze nn. 2403/2020, 5362/2018, e 437/2003).